Descrição
Programa emergencial de transferência de renda, destinado a indivíduos com limite máximo de pessoas beneficiadas por família. Voltado tanto para o público tradicional da proteção social como para público precarizado e afetado pelo choque covariado devido à pandemia de Covid-19.
• Auxílio Emergencial (ou AE1) entre abril e agosto de 2020;
• Extensão do Auxílio Emergencial (ou AE2) entre setembro e dezembro 2020);
• Auxílio Emergencial 2021 (ou AE3) entre abril e outubro de 2021.
O Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome - MDS (que durante o período 2019-2022 foi designado Ministério da Cidadania – MC), era autorizador de despesas e líder do programa, cujo pagamento e aplicativo de cadastramento para quem não estivesse previamente inscrito no Cadastro Único foi realizado pela CAIXA[i], e a seleção de pessoas beneficiadas a partir de orientações do Ministério da Cidadania foi feita pela DATAPREV[ii] (por meio de cruzamento com outras bases administrativas do poder público).
[i] A CAIXA, ou Caixa Econômica Federal, é o maior banco comercial público do Brasil, sendo responsável por diversas operações de pagamentos de benefícios sociais do Governo Federal.
[ii] A DATAPREV (Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social) é uma empresa pública brasileira, vinculada ao Ministério da Economia. É responsável pela gestão da Base de Dados Sociais Brasileira, especialmente a do Instituto Nacional do Seguro Social (responsável pelo pilar contributivo da seguridade social no Brasil).
Não houve envolvimento formal de governos subnacionais nem do SUAS, embora tenha havido seleção automática de pessoas beneficiadas elegíveis previamente inscritos no Cadastro Único por estes agentes, e experiências de apoio informal do SUAS. A seleção de quem não estava inscrito no Cadastro Único ocorreu por meio de aplicativo próprio do programa, desenvolvido pela CAIXA.
• Auxílio Emergencial (ou AE1) entre abril e agosto de 2020;
• Extensão do Auxílio Emergencial (ou AE2) entre setembro e dezembro 2020);
• Auxílio Emergencial 2021 (ou AE3) entre abril e outubro de 2021.
Houve uma interrupção de 3 meses entre o AE2 e o AE3 (não operação durante janeiro, fevereiro e março de 2021). E finalmente, em outubro de 2021 o programa foi completamente encerrado.
Programa de Transferência de Renda Não-Condicionada.
Não havia.
AE1 e AE2 destinados a adultos (e adolescentes de 16 anos ou mais, desde que grávidas) com Renda Familiar Per Capita (RFPC) mensal de até ½ salário mínimo (R$ 522,50) OU Renda Familiar Total (RFT) mensal de até 3 salários mínimos (R$3.135,00)), que não sejam cobertos por regimes previdenciários nem recebam outros benefícios sociais (sendo que pessoas beneficiadas pelo Programa Bolsa Família - PBF passaram a receber o benefício do AE ao invés daquele do PBF sempre que lhes fosse mais proveitoso).
Havia benefício adicional para mulheres chefes de famílias monoparentais. No AE1 e AE2 podiam receber benefício dobrado. No AE3 recebiam R$150 adicional.
O AE1 permitia até duas pessoas beneficiadas por domicílio (incluindo-se pessoas beneficiadas com direito a benefício duplo). No AE2 benefícios duplos não mais podem ser acumulados com uma segunda pessoa beneficiada da mesma família. O AE3 só aceitava um beneficiário por família.
• Candidatos elegíveis já cadastrados no Cadastro Único foram selecionados automaticamente. No caso das pessoas beneficiadas do PBF, lhes foi pago o benefício do AE sempre que este fosse maior que aquele do PBF. O restante da população teve que se cadastrar por meio de aplicativo de celular específico desenvolvido para este propósito.
• Tanto na seleção automática quanto naquela mediante requisição via app, havia levantamento de dados da pessoa junto a dezenas de outros registros administrativos (sobretudo aqueles previdenciários e de emprego), para confirmar ou não a adequação aos critérios de elegibilidade.
• Do AE2 em diante a elegibilidade passa a ser reavaliada mensalmente, e pessoas que saírem do perfil de elegibilidade são automaticamente excluídas do programa.
• Pico de cobertura do AE1 foi de 68,3 milhões de pessoas beneficiadas diretas (ou 118.807.066 indivíduos entre pessoas beneficiadas diretas e seus familiares (ou seja, pessoas beneficiadas diretas+ indiretas). Cobertura média mensal de pessoas beneficiadas diretas do AE1 foi de 66.328.408,00.
• Pico de cobertura do AE2 foi de 56,8 milhões de pessoas beneficiadas diretas. Cobertura média mensal de pessoas beneficiadas diretas foi de 51.067.237,25.
• Pico de cobertura do AE3 foi de 39,4 milhões de pessoas beneficiadas diretas (78.155.466 pessoas beneficiadas diretas+ indiretas).
Considerando-se médias de pessoas beneficiadas mensais para o AE1 e AE2, e assumindo o pico de cobertura do AE3 como média mensal para os 7 meses dessa etapa, pode-se dizer que o AE como um todo beneficiou, em média, 50.746.671,81 pessoas diretamente por mês.
• O AE1 dava direito a 5 parcela de R$ 600 pessoa beneficiada (com teto de até duas pessoas beneficiadas por família, incluindo-se possibilidade de que mães chefes de domicílio monoparental acumulassem dois benefícios).
• O AE2, que durou 4 meses, pagou parcelas mensais de R$ 300 por pessoa beneficiada (com teto de até duas pessoas beneficiadas por família, ou apenas uma beneficiária mãe chefe de família monoparental com criança com direito a benefício duplo). Vale destacar que havia reavaliação mensal de elegibilidade para o pagamento a cada mês.
• O AE3, que durou 7 meses, pagou R$250 por indivíduo beneficiado (com máximo de um indivíduo por família), e ofereceu R$125 adicionais a mães chefes de domicílio monoparental com crianças, ao passo que pessoas beneficiadas em famílias de uma só pessoa (sem crianças) recebiam benefício de apenas R$ 150. Vale destacar que havia reavaliação mensal de elegibilidade para o pagamento a cada mês.
Como a única cobertura comum a todas as etapas é aquela por pessoas beneficiadas diretas, podemos estimar que o programa ofereceu um benefício médio de R$ 393.69 por mês por pessoa beneficiada direta.
Geração automática e obrigatória de Poupança Social Digital da Caixa, acessível pelo aplicativo Caixa TEM (que realiza todas as operações tradicionais, inclusive saque e compra no débito, sem necessidade de cartão físico).
Até o final de 2020, pessoas beneficiadas pelo PBF seguiram recebendo pelos canais de pagamento do programa, quais sejam: a) Conta Poupança Caixa Fácil; ou b) Cartão Social que dava apenas direito ao saque integral do benefício (pois não estava associado a conta corrente propriamente dita).
Pessoas beneficiadas pelo PBF seguiram recebendo segundo o calendário próprio do programa (com dias de pagamento baseados no último dígito do registro de suas pessoas beneficiadas no cadastro único, o NIS), ao passo que as demais pessoas beneficiadas recebiam segundo calendário próprio distribuído segundo o mês e nascimento das pessoas beneficiadas.
Pessoas beneficiadas pelo PBF podiam sacar o benefício tão logo fosse depositado em sua conta, porém as demais pessoas beneficiadas tinham de aguardar alguns dias nos quais apenas podiam realizar operações digitais (como forma de desencorajar aglomerações em agências bancárias).
O programa possuía regras de estorno automático de recursos não movimentados para a conta da União (sob suspeita de fraude). Bastava que qualquer valor fosse sacado para evitar o estorno. Período de movimentação originalmente era de apenas 90 dias (durante o AE1 e AE2), depois expandido para 120 dias no AE3. Indígenas e habitantes de regiões remotas em estados da Amazônia tinham prazo maior, de 270 dias.
Em valores nominais, o orçamento total do programa foi de R$ 357.701.779.241,52 durante seus 16 meses de operação, distribuídos da seguinte forma:
• R$ 233.825.794.635,19 para o AE1;
• R$ 63.634.838.335,33 para o AE2
• R$ 60.241.146.271,00 para o AE3
Uma média ponderada destes orçamentos por seus respectivos períodos de operação resulta em orçamento mensal médio de R$ 22.356.361.202,60.
Simulações de impacto (basicamente imputações de renda do programa àquela apurada pela PNAD e suas simulação de queda contrafactual devido à Covid) sugerem que o programa pode ter tido um efeito elevando a renda média da população brasileira (e sobretudo de suas pessoas beneficiadas) a um limiar maior do que aquele do imediato pré-pandemia.
Adolescentes de 16 e 17 anos, grávidas ou mães, tiveram direto ao programa que, de outra forma, era restrito a maiores de idade.
• Mulheres tiveram prioridade ao programa (sobretudo no caso de pessoas beneficiadas selecionados automaticamente a partir do Cadastro Único)
• Adolescentes de 16 e 17 anos, grávidas ou mães, tiveram direto ao programa que, de outra forma, era restrito a maiores de idade.
• Mães chefes de domicílio monoparental recebiam benefícios adicionais (benefício dobrado acumulável com o de outro membro da família durante o AE1; benefício dobrado não acumulável com o de outro membro da família durante o AE2; e adicional de R$ 125,00 durante o AE3.
• Mulheres corresponderam a 55% das pessoas beneficiadas, sendo 70% das pessoas beneficiadas selecionadas a partir do PBF, 62% das demais pessoas beneficiadas selecionadas a partir do Cadastro Único, e 46% das pessoas beneficiadas selecionadas partir do aplicativo
A análise de elegibilidade dispôs de cruzamento junto ao maior conjunto de registros administrativos já cedidos para este propósito no âmbito de uma política assistencial no Brasil.
Houve também participação dos órgãos de controle, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), em um conselho que se reunia semanalmente para tomar decisões afetando a gestão do programa.
Houve articulação com o judiciário para dar mais eficiência a processos judiciais referentes ao programa, tanto no sentido de dar maior clareza a magistrados quanto às regras do programa, quanto no sentido de adequar o programa a decisões judiciais com a maior celeridade possível (incluindo-se o deferimento de pagamentos decididos mediante decisão judicial).
A própria iniciativa foi uma resposta extraordinária e temporária à crise gerada pela pandemia da Covid-19.